Готовится к выпуску новый номер журнала «ЮСТИЦИЯ. ВЕЛИКИЙ НОВГОРОД».

Представляем одну из статей данного журнала.

Общий обзор  компетенции

территориальных органов Минюста России

Компете́нция (от лат. competere — соответствовать, подходить) — способность            применять знания, умения, успешно действовать на основе практического опыта при решении задач общего рода, также, в определенной широкой области. Частные употребления термина:

Компетенция (юридический термин) — совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица; определяет его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления). Юридическое содержание понятия «компетенция» включает в себя такие элементы: предметы ведения (круг тех объектов, явлений, действий на которые распространяются полномочия); права и обязанности, полномочия органа либо лица; ответственность; соответствие поставленным целям, задачам и функциям.

В последнее время в Российской Федерации активно обсуждается необходимость совершенствования структуры и полномочий органов государственной власти. Эти обсуждения вызывают разнообразные, порой полярные эмоции - от горячей поддержки и нетерпения до непонимания и раздражения. Нас, как государственных служащих, судьбы которых непосредственно затрагивают административные реформы, этот вопрос особенно волнует.

Порой можно слышать мнение, что структура органов государственной власти уже сложилась к концу первого десятилетия ХХI века и нет необходимости ее менять, надо только дать раскрыть ей свой потенциал.

Другая точка зрения - есть ряд объективных причин для изменения структуры государственного аппарата. Назовем некоторые.

Во-первых, по мере развития экономических, в том числе макроэкономических, и социальных  отношений возникает значительное количество новых участников этих взаимоотношений, усложняются их взаимосвязи, а, следовательно, потребность в их правовом и административном регулировании. Путь создания все новых государственных структур, в дополнение к имеющимся, неэффективен, поскольку ведет к непомерному разрастанию государственного аппарата и расходов на его содержание.

Во-вторых, внедрение в практику работы государственных органов межведомственного электронного документооборота, предоставления государственных услуг в электронном виде приведет к созданию единого информационного портала, содержащего интегрированную информацию всех государственных органов, включая субъектовый уровень. Это не только должно существенно облегчить доступ к государственной услуге ее потребителям, сократить трудозатраты, связанные с обеспечением бумажного документооборота. Сами по себе открывающиеся возможности электронного правительства являются поводом для экспертной оценки  оптимизации структуры государственных органов.

В-третьих, федеративный характер нашего государства обуславливает необходимость поддержания весьма неустойчивого баланса между унификацией правового и административного регулирования на всей территорией России и необходимостью учитывать особенности развития ее регионов. Конечной целью всех органов государственной власти, действующих в области,  и федеральных и региональных, должно стать максимальное содействие развитию экономического, социального и культурного потенциала региона. При этом государство не должно распадаться на удельные княжества, как это периодически происходит на Руси. Баланс этот очень трудно в идеале достижим и постоянно находится в движении, с учетом огромности нашего государства и разных условий жизни в регионах, начиная от климатических и кончая культурно-историческими.

Чтобы в целом вся система государственной власти оставалась уравновешенной, государство  должно постоянно мониторить этот баланс и при необходимости утяжелять то «плечо» центра, то напротив, «плечо» регионов.

В-четвертых, исторически роль государства и проникновение его во все сферы жизни, включая частную,  в России всегда была очень велика. В то же время в странах Европейского союза, США, к которым Россия все больше ментально тяготеет и с которыми в форме межгосударственных соглашений  стремится ассоциироваться, значительную часть публичных функций берут на себя институты гражданского общества, высвобождая расходы бюджетов и обеспечивая эффективный общественный контроль.

У нас в силу исторических предпосылок,  российского менталитета эти институты слабы, но тоже постепенно набирают силу и авторитет при прямом участии и поддержке государства. Благодаря введению институтов саморегулируемых организаций и саморегулируемых корпораций Российское государство «принуждает» к установлению и поддержанию корпоративных стандартов в различных видах деятельности, от банкротства и строительства, до нотариата и адвокатуры.

 Однако возможности саморегулирования еще не исчерпаны, и при этом там, где оно введено порой наблюдается дисбаланс между общественным и узкокорпоративным интересом. Например, не надо быть специалистом, чтобы заметить, что  качество строительных работ, которое теперь контролируют саморегулируемые организации, далеко не улучшилось.

Это далеко не полный перечень причин, по которым вопрос поиска наиболее оптимальной структуры государственного управления является одним из главных в повестке дня.

Но чтобы идти дальше нужно проанализировать,  как реализуются полномочия, возложенные на государственные органы в настоящее время. В качестве базы для анализа возьмем территориальный орган Минюста России, в частности Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Новгородской области.

Согласно Положению об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденному Приказом Минюста России от 21 мая 2009 г. N 147 за ним закреплено 95 (!) полномочий. Все эти полномочия выполняет коллектив, состоящий из 32 человек, организованный в четыре отдела. Большая часть полномочий выполняется постоянно, часть – эпизодически, например открытие и упразднение нотариальных контор, часть – не выполняется, т.к. заложены «на перспективу», например, полномочия, связанные с деятельностью государственного юридического бюро, которое в Новгородской области пока отсутствует.

Для удобства анализа классифицируем полномочия по основным группам.

Во-первых, полномочия, связанные с обеспечением единства правового пространства Российской Федерации. Сюда относятся полномочия по ведению федерального регистра нормативных правовых актов (далее – НПА) Российской Федерации в части законодательства Новгородской области. В регистр не просто включаются все принятые законодательными и исполнительными органами государственной власти области акты, но и дополнительная информация о них: их экспертная оценка специалистов Управления, протесты и представления прокуратуры, судебные решения и т.д. Кроме того, Управление ведет новгородский раздел Реестра уставов муниципальных образований (РУМО) и Реестр самих  этих образований. Порядок его ведения и содержание аналогично федеральному регистру, интегрированной составной частью которого РУМО является. Таким образом, правовая экспертиза НПА (а их только в 2011году было принято 636) и Уставов и муниципальных правовых актов о внесении в них изменений (в 2011г.-159) является, наряду с техническим ведением регистра и РУМО,  основным содержанием этой группы полномочий.

Кроме того, специалистами по заданию Минюста России проводятся тематические обзоры законодательства, регулирующего те или иные правоотношения, т.н. мониторинги. В прошлом году появился и первый опыт мониторинга законодательства при его применении. С этой целью основные сведения истребовались Управлением в профильных комитетах области и у руководителей муниципальных районов.

С 2010 года Управлением проводится и антикоррупционная экспертиза НПА, включаемых в федеральный регистр и РУМО.

Данная компетенция была передана территориальным органам Минюста  сравнительно недавно - в конце 2000года и имела цель как раз способствовать выстраиванию «вертикали власти», укрепить централистское «плечо», о котором говорилось выше. В том виде, с той штатной численностью и кадровым наполнением, как это сложилось на сегодняшний день, эта компетенция перекликается с функцией Прокуратуры по надзору за соблюдением закона органами государственной властью и местного самоуправления, а также по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. При этом полномочия прокуратуры по устранению нарушений закона несоизмеримы с полномочиями Минюста.

Другой большой группой полномочий являются полномочия в сфере надзора и контроля за нотариатом, адвокатурой, регистрацией актов гражданского состояния. Они включают в себя как формирование реестров действующих нотариусов и адвокатов, участие в квалификационных экзаменах лиц, планирующих заниматься данной деятельностью, так и рассмотрение жалоб на нотариусов, адвокатов, работников органов ЗАГС.           

Эти полномочия издавна исполняются Минюстом и его органами на местах, но  в разное время имели разное наполнение, если раньше руководящее решение принималось государственным органом, то теперь ему порой отводится роль партнера юридической корпорации, что не всегда оправдано с государственной позиции. Так, например, все вопросы, связанные с организацией стажировки будущих нотариусов, приема у них экзамена, предваряющего выдачу лицензии, проведения конкурса на вакантную должность, внесение предложений об определении субъектом Российской Федерации количества должностей нотариусов, решаются органом юстиции на паритетных началах с областной нотариальной палатой. Зачастую позиции Управления и Палаты диаметрально расходятся, что и объяснимо: Управление преследует общегосударственный интерес, а Палата руководствуется, прежде всего, корпоративным. В условиях паритета решающих голосов необходимые решения иногда не принимаются. В то же время ответственность за государственную политику в сфере юстиции в области полностью лежит на органе юстиции. Функция по надзору в сфере нотариата, тоже, на наш взгляд, реальными полномочиями не подкреплена. Возможно, это и не целесообразно с учетом того, что проверку законности нотариальных действий осуществляет суд.

Контрольно-надзорная компетенция в области адвокатуры осуществляется посредством рассмотрения Управлением жалоб и обращений, внесения в необходимых случаях представлений о прекращении статуса адвоката, участия в работе квалификационной комиссии при Адвокатской палате субъекта Федерации. Реализация этого полномочия напрямую зависит от качества представленных с жалобой материалов. В тех случаях, когда обращаются физические лица (доверители или процессуальные противники, подзащитные), не обладающие специальными знаниями и настойчивостью, даже  если факт нарушения из заявления усматривается, но подтверждающие документы не представлены, Управление не всегда может счесть  информацию обоснованным поводом для внесения представления о лишении статуса адвоката.  В данном случае для полноценного выполнения контрольно-надзорного полномочия необходимо законодательно закрепить за Управлением право на проведение проверки обращений, корреспондирующее обязанности должностных лиц суда, следственных органов ознакомить специалистов с необходимыми материалами (представлять копии).

Контроль органов, осуществляющих регистрацию актов гражданского состояния и надзор за соблюдением законодательства за законностью такой регистрации  реализуется Управлением преимущественно посредством проведения проверок. Деятельность, осуществляемая довольно активно с 2006года, принесла заметные плоды: год от года количество устанавливаемых нарушений снижается. В немалой степени это зависит от конструктивной позиции, занятой областным Комитетом ЗАГС, на доведение до всех специалистов выявленных недочетов в профилактических целях, принципиальный подход к «нарушителям». Органы местного самоуправления, наделенные полномочиями на совершение некоторых актовых записей, попали под перекрестный огонь как Управления, так и Комитета ЗАГС, поскольку проведением их проверок в силу компетенции занимаются и те и другие. То, что предметом проверок в первом случае является надзор за соблюдением законодательства о записи актов гражданского состояния, а во втором – контроль за организацией этой работы по сути представляется формальностью, поскольку на практике сводится фактически к одним и тем же проверочным действиям.

Третья большая группа полномочий связана  с регистрацией и контролем за деятельностью различных видов и форм некоммерческих организаций. Изначально, с начала 90-х годов уже прошлого века органы юстиции на местах регистрировали общественные объединения и религиозные организации на основании их заявлений с приложением учредительных документов, фактически в уведомительном порядке. В дальнейшем с принятием новых федеральных законов «О свободе совести и религиозных объединениях», «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединения», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» учредительные документы уже стали подвергаться правовой экспертизе на предмет соответствия этим федеральным  законам.

С 2006 года органы Росрегистрации, находившиеся на то время в ведении Минюста России, правопреемником которых в этой части являются сейчас территориальные органы Минюста,  получили компетенцию по регистрации уже всех некоммерческих организаций, за небольшим  исключением. При этом им было вменено в обязанность проверять не только соответствие закону учредительных документов, но и соблюдение запретов на участие в таких организациях. Кроме того, проверки соответствия деятельности НКО целям, заявленным в учредительных документах, стали носить постоянный, плановый характер, наполнились новым содержанием, поскольку расширился их предмет: стала проверяться и финансово-хозяйственная деятельность организаций.

В целом расширение компетенции в этом направлении деятельности продиктованное особенностями политического момента, не вызвало какой-либо негативной реакции законопослушной некоммерческой общественности, поскольку специалисты Управления во главу угла ставят задачу оказать максимальное, в рамках полномочий, содействие инициативным гражданам в реализации конституционного права на  объединение. А при проведении проверок, которые с 2010г.  осуществляются по Сводному Плану, утверждаемому Генеральным прокурором, упор всегда делается не только на установление нарушений и недочетов, но и на объективную оценку деятельности организации.

И здесь, как и в любом деле, не обходится без проблем, к примеру с получением информации из банков, обслуживающих счета организаций. Но в целом можно сказать, что Управление Минюста России является в области единственным компетентным органом по вопросам некоммерческих организаций, о чем свидетельствуют многочисленные запросы Управлению от  органов государственной власти и местного самоуправления, правоохранительных органов, самих НКО.

Управление Минюста России по Новгородской области наделено компетенцией и по другим важным вопросам, таким как реализация прав и исполнение обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации о правовой помощи и правовых отношениях, проставление апостиля на официальных документах, подлежащих вывозу за границу; проведение государственных закупок и т.д. но в рамках одной статьи все их охватить невозможно.

Вывод, который можно сделать, заключается в том, что с учетом имеющейся штатной численности территориальные органы Минюста в целом выполняют возложенные на них задачи, в то же время некоторые полномочия, обозначенные в статье, нуждаются в  корректировке.

Материал подготовлен заместителем начальника Управления Минюста России по Новгородской области  И.Н.Таганской