Представляем одну из статей готовящегося к выпуску номера журнала «ЮСТИЦИЯ. ВЕЛИКИЙ НОВГОРОД»

ПРОВЕРЯЕМ ПО-НОВОМУ

С января 2010 года Минюст и его террорганы включены в перечень госорганов, на которые распространяется действие Федерального закона от 26.12.2008 № 294 – ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Правда споры о применении к контрольным полномочиям Минюста и его террорганов в отношении НКО действовавшего с аналогичным наименованием Федерального закона возникали и ранее. Высказывались различные точки зрения, но в конечном итоге, порядок подготовки, проведения и оформления результатов проверки регламентировался ведомственными нормативными правовыми актами - вначале утвержденными Порядками проведения проверок и впоследствии административными регламентами.

Теперь же применение Федерального закона № 294 – ФЗ к проводимым Минюстом (его террорганами) проверочным мероприятиям закреплено внесенными 18.07.2011 (Федеральный закон № 242 – ФЗ) изменениями в Федеральный закон от 12.01.1996 № 7 – ФЗ «О некоммерческих организациях».

При этом, в настоящее время к отношениям по проведению проверок в отношении НКО применяются и положения Федерального закона № 294 – ФЗ и утвержденный Минюстом России Административный регламент от 31.03.2009 № 90, но, в части не противоречащей положениям названного Федерального закона.

Что касается изменений, то изменения коснулись, во – первых, оснований и порядка проведения внеплановой проверки.

Так, в настоящее время не является основанием к назначению проведения внеплановой проверки случай обжалования действий (бездействий) некоммерческих организаций, связанных с невыполнением ими требований законодательства России, а также получения иной информации, подтверждаемой документами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

Теперь поступившие в Минюст (его террорган) обращения и заявления являются основанием для проведения внеплановой проверки только в случае наличия в них информации о фактах, свидетельствующих о признаках экстремизма в деятельности некоммерческой организации.

Кроме того, основания для проведения внеплановой проверки дополнились случаями:

- наличия поручения Президента России или Правительства России либо требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (при этом форма названного требования законодательно не определена);

-   поступления представления избирательной комиссии в соответствии с п. 13 ст. 59 Федерального закона от 12.06.2002 № 67 – ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Причем норма, содержащая перечень оснований к проведению  внеплановой проверки, впервые  внесена в специальный по отношению к НКО Федеральный закон № 7 – ФЗ.

Что касается порядка организации внеплановой выездной проверки, то Управление в ходе реализации предоставленных ему полномочий столкнулось с различными точками зрения Минюста России и прокуратуры области.

Так, Минюст России считает необходимым проведение предварительного согласования организуемой Управлением внеплановой проверки, а согласно поступившего в Управление решения прокуратуры области об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки  такая проверка может быть проведена Управлением без предварительного согласования с прокуратурой области.

Во – вторых, изменения коснулись сроков проведения проверочного мероприятия и подготовки сопутствующих данному мероприятию документов.

При этом законодательно четко не установлены сроки подготовки акта проверки и актов реагирования, выносимых в адрес подконтрольных юридических лиц по итогам проведенного проверочного мероприятия, что влечет за собой различное толкование соответствующих норм Федерального закона № 294 – ФЗ.

Что касается документов, подготавливаемых при подготовке к проведению проверке, и акта проверки, то при их подготовки учитываются в совокупности требования, предъявляемых к их содержанию, определенные Административным регламентом и принятым в развитие Федерального закона № 294 – ФЗ приказом Минэкономразвития от 30.04.2009 № 141.

В – третьих, законодательно определены основания признания недействительными результатов проведенной проверки.

Но главное новшество состоит в том, что ни один из ранее действующих нормативно – правовых актов детально не регламентировал структуру ежегодного плана проведения плановых проверок, далее – план проверок, порядок планирования проверок и не предусматривал необходимость согласования плана со сторонними организациями.

С момента же распространения действия Федерального закона № 294 – ФЗ на проводимые Минюстом (его террорганами) проверки в отношении НКО второй год подряд Управлением составляется план проверок  в соответствии с названным Федеральным законом и принятым в его развитие постановлением Правительства России от 30.06.2010 № 489, утвердившим правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

План проверок составляется на год и процесс его подготовки состоит из нескольких этапов:

- выборка некоммерческих организаций, подлежащих проверке в соответствии с требованиями,  предусмотренными   Федеральным законом № 294 - ФЗ;

- составление проекта плана проверок и направление его на бумажном носителе и в электронном виде в прокуратуру области для согласования.

Причем законодательно установлены предельные сроки подготовки документа, и данный этап должен быть выполнен до 01.09 года, предшествующего году проведения плановых проверок;

- в срок до 01.10 года, предшествующего году проведения плановых проверок, прокуратура области рассматривает представленный проект плана проверок на предмет законности включения в него объектов контроля и оценивает полноту представленных сведений о контрольных мероприятиях , а также вносит предложения о проведении совместных проверок, если  осуществление плановой проверки в отношении объекта контроля намечено несколькими органами контроля (надзора).

Что касается подготовленных Управлением проектов планов проверок, то в подготовленных Управлением проектах планов на 2011 – 2012 г.г. прокуратурой области в процессе согласования не было выявлено нарушений, касающихся законности включения в него объектов контроля; решений об отклонении проверок прокуратурой области не принималось, и по итогам рассмотрения проектов планов прокуратурой области в адрес Управления направлялись только предложения о проведении совместных проверок;

- затем начинается этап согласования Управлением с другими заинтересованными органами так называемых «совместных» проверок, в случае если осуществление плановой проверки в отношении объекта контроля намечено несколькими органами контроля (надзора).

Это наиболее непроработанный и  вызывающий наибольшее количество вопросов этап в составлении плана проверок, на которые до настоящего времени нет нормативно закреплённых ответов.

Так, например, в Федеральном законе № 294 – ФЗ и принятых в его развитие подзаконных актов  не определены само понятие «совместная проверка», порядок согласования проведения названных проверок и форма закрепления результатов проведенного согласования.

В прошлом году на проведенном прокуратурой области методическом совещании по вопросам подготовки плана проверок было сказано, что в случае, если осуществление плановой проверки в отношении объекта контроля намечено несколькими органами контроля (надзора), то госорганам в целях соблюдения максимально установленного срока проведения проверки необходимо было согласовать сроки проведения каждым из них проверки в отношении объекта контроля, при этом проверки госорганы могли проводить проверки в разное время в течении года.

Однако в текущем году на проведенном прокуратурой области методическом совещании (31.10 – в последний день представления в прокуратуру области утвержденного плана проверок) было разъяснено, что в случае, если осуществление плановой проверки в отношении объекта контроля намечено несколькими органами контроля (надзора), то госорганам необходимо согласовать дату, с которой госорганы совместно начнут проведение проверочного мероприятия.

Такая позиция прокуратуры в свою очередь порождает вопросы, связанные с подготовкой к данной проверке: каким образом оформляется документ о проведении проверки (например, Управление оформляет приказ о проведении проверки, в Государственной инспекции труда по новгородской области оформляется распоряжение), на бланке какого органа оформляется названный документ; каким образом оформляются акт приема – передачи документов, представленных объектом контроля для проведения проверки;  порядок составления и вручения акта проверки.

Вышеперечисленные вопросы законодательно не урегулированы и Управлению придется столкнуться с ними уже в 2012 году;

- доработанный проект плана проверок с учетом предложений прокуратуры, утверждается начальником Управления и направляется в срок до 01.11 года, предшествующего году проведения плановых проверок, в прокуратуру области на бумажном носителе с приложением копии в электронном виде, однако по требованию прокуратуры Управление должно дополнительно заполнить и направляемую прокуратурой в электронном виде форму по «совместным проверкам», что значительно усложняет работу специалиста, занимающегося подготовкой плана

Также остался не разрешенным и вопрос по реализации  п. 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля  ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденных постановлением правительства России от 30.06.2010 № 489, предусматривающего возможность внесения изменений в утвержденный план проверок.

Так, согласно мнению прокуратуры области в утвержденный план проверок можно внести только изменения, касающиеся изменения сроков ранее запланированного проверочного мероприятия, а также исключения из данного плана проверок в связи с невозможностью их проведения (ликвидация или реорганизация юрлица, в отношении которого запланирована проверка, прекращения им деятельности; наступление обстоятельств непреодолимой силы (решение вопроса о том, что же считать обстоятельствами непреодолимой силы, отдано на откуп прокуратуры).

При этом вопросы о расширении перечня подлежащих проверке подконтрольных юридических лиц в план проверок взамен исключенных не рассматривается, что приведет к снижению количественных показателей плановых проверок подконтрольных юрлиц.

Таким образом, в настоящее время существует множество вопросов по осуществлению контрольных мероприятий, не урегулированных законодательно, решение которых, скорее всего, будет вырабатываться практикой.

Материал подготовлен начальником отдела по делам некоммерческих организаций Н.А. Балковой